●以完善“進退”機制為抓手，突破轉(zhuǎn)移人口市民化和人才下鄉(xiāng)“雙難”困境;以建設(shè)鄉(xiāng)村經(jīng)營合作平臺為抓手，突破農(nóng)村土地制度改革困境;以規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系為抓手，突破縣域資產(chǎn)資源“價值埋沒”困境;以典型區(qū)域生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化為抓手，突破生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化困境
省委十二屆四次全會全面落實習(xí)近平總書記對四川工作系列重要指示精神和黨中央決策部署，提出以縣域為重要切入點扎實推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。全會著眼解決城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動不暢問題，明確提出了“抓好兩端、暢通中間”的工作思路，緊緊扭住“人、地、錢”三個關(guān)節(jié)點促進要素融合，統(tǒng)籌推進農(nóng)民進城和人才下鄉(xiāng)，激發(fā)農(nóng)村土地生產(chǎn)要素活力，健全鄉(xiāng)村多元化投融資機制。
暢通城鄉(xiāng)要素流動是破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“牛鼻子”
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是長期以來在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中形成的、城市和農(nóng)村分割的兩種制度安排，其突出表現(xiàn)是社會化大生產(chǎn)為主的城市經(jīng)濟和小農(nóng)生產(chǎn)為主的農(nóng)村經(jīng)濟并存的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，其深層次問題是城市和農(nóng)村兩種不同的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和資源配置方式。我省既有大城市又有大農(nóng)村，城鄉(xiāng)差距與區(qū)域差距交織疊加，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)明顯。
從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)到城鄉(xiāng)融合，我國一直將構(gòu)建城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動體制機制作為改革的重點任務(wù)。生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間流動不暢不僅有礙生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置和全要素生產(chǎn)率的提升，還影響和制約著農(nóng)民收入和福利水平的提升，造成城鄉(xiāng)發(fā)展和居民生活水平差距的擴大。正因如此，我國在戶籍制度、土地制度、財政和金融制度等方面出臺了系列政策，也取得了一定成效。從流動趨勢看，城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素流動已經(jīng)由“從鄉(xiāng)到城”的單向要素流動為主，逐漸過渡到城鄉(xiāng)間要素的雙向自由流動。從配置范圍看，城鄉(xiāng)間的生產(chǎn)要素配置范圍已經(jīng)逐漸打破城鄉(xiāng)區(qū)域的限制，顯示出在更大空間范圍內(nèi)實現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的趨勢。從協(xié)同關(guān)系看，城鄉(xiāng)間人、地、錢等生產(chǎn)要素從單一的互斥性流動逐漸發(fā)展到多個生產(chǎn)要素之間的協(xié)同耦合流動。從賦能機制看，數(shù)字經(jīng)濟和生態(tài)資源已經(jīng)成為推動城鄉(xiāng)要素流動新的內(nèi)容和驅(qū)動機制，顯現(xiàn)出賦能城鄉(xiāng)要素融合和自由流動的新動能。
但是，從四川城鄉(xiāng)融合發(fā)展的整體情況看，影響城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機制障礙尚未根本消除，必須緊緊抓住暢通城鄉(xiāng)要素流動這個破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的“牛鼻子”，推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動存在的體制機制難點堵點
我省在城鄉(xiāng)融合發(fā)展中，通過承擔(dān)國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展試驗區(qū)以及各類專項改革任務(wù)，在諸如農(nóng)民職業(yè)化改革、宅基地退出、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)的國土空間規(guī)劃等領(lǐng)域都已經(jīng)取得了在全國較為領(lǐng)先的經(jīng)驗，但城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動依然存在難點堵點。
集體經(jīng)濟組織成員權(quán)益和戶籍制度的捆綁導(dǎo)致農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化和下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人口集體化“兩難”決策。根據(jù)現(xiàn)行農(nóng)村集體經(jīng)濟組織制度，集體經(jīng)濟組織按照“只出不進”原則封閉運行。作為集體經(jīng)濟組織成員，可以享受承包地經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體經(jīng)濟組織收益分配權(quán)，上述權(quán)益又和農(nóng)村戶籍制度相捆綁。一方面，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口由于土地或集體收益增值的預(yù)期不愿意放棄農(nóng)村戶籍;另一方面，下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人口無法獲取農(nóng)村戶籍并分享集體經(jīng)濟組織相關(guān)權(quán)益。
集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市并沒有達到預(yù)期目標(biāo)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革被寄予“喚醒沉睡資源”厚望，但不同于沿海發(fā)達地區(qū)，我省許多地區(qū)本身可供直接交易的集體經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量有限，大多地區(qū)需要通過土地整理后形成新增集體建設(shè)用地指標(biāo)和地塊，且受集體建設(shè)用地指標(biāo)向城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)換的市場收益空間日益收窄、入市交易后又受到土地用途和金融抵押制度的限制等影響，導(dǎo)致土地開發(fā)價值增值有限。激活土地要素活力依然是土地制度變革需要探索和破解的難題。
宅基地退出改革的傳統(tǒng)渠道面臨制度困境。盤活農(nóng)村存量大、閑置率高的宅基地被認(rèn)為是打通城市資本與農(nóng)村土地連接通道的重要途徑，也是進一步全面釋放改革紅利最關(guān)鍵有效的突破口。但實踐顯示，完全市場化的宅基地退出和市場交易存在較高的交易成本，分散化的宅基地資源供給和集中化的資本開發(fā)需求存在著較大矛盾，在一些地理區(qū)位不佳，資源稟賦不優(yōu)的鄉(xiāng)村，宅基地退出以及再利用的預(yù)期并不明朗。
鄉(xiāng)村多元化投融資機制尚不完善。目前，能夠為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟提供穩(wěn)定要素投入的機制尚未建立，鄉(xiāng)村的發(fā)展仍然過度依賴財政專項資金。雖然各地政府探索形成了鄉(xiāng)村振興專項債、生態(tài)治理PPP等一系列多元化投融資模式，但通過財政撬動民間資本支持鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的作用仍然有限。相對于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)巨大的資金需求和較低的比較收益，通過有限的財政貼息、先建后補和以獎代補等方式難以充分調(diào)動社會資本下鄉(xiāng)的積極性，同時，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的不明晰，有效抵押物的缺乏，又造成了涉農(nóng)企業(yè)“貸款難”與涉農(nóng)銀行“放貸難”并存的現(xiàn)象。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，近年來四川全省涉農(nóng)貸款余額占比相較于東部沿海省份，仍存在較大差距。如何通過優(yōu)化完善鄉(xiāng)村多元化投融資機制，利用財政資本來最大限度引導(dǎo)社會資本和金融資本投向鄉(xiāng)村，并撬動鄉(xiāng)村內(nèi)部的各類閑置資金，仍需進行不斷探索。
生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化推進依舊面臨多環(huán)節(jié)難點。首先，生態(tài)資源供給難。生態(tài)資源修復(fù)保護與產(chǎn)品供給不僅面臨較大市場風(fēng)險，而且可能出現(xiàn)與耕地保護“爭地”問題。其次，轉(zhuǎn)化價值核算難。我省還未形成統(tǒng)一規(guī)范的包括GEP(生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值)核算在內(nèi)的生態(tài)產(chǎn)品價值核算應(yīng)用標(biāo)準(zhǔn)體系，以及相應(yīng)的考核評價體系。再次，生態(tài)資產(chǎn)抵押難。受到價值核算結(jié)果市場認(rèn)可度低、生態(tài)信用體系不健全、金融政策支持不足等因素制約，形成的生態(tài)資產(chǎn)、生態(tài)產(chǎn)品難以真正實現(xiàn)資本化、證券化。最后，生態(tài)產(chǎn)品交易難，主要表現(xiàn)為多層次交易平臺與交易機制有待進一步完善，隱性的生態(tài)價值難以轉(zhuǎn)化為顯性的經(jīng)濟價值。
打通“人、地、錢”三個節(jié)點的關(guān)鍵抓手
以完善“進退”機制為抓手，突破轉(zhuǎn)移人口市民化和人才下鄉(xiāng)“雙難”困境。探索進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”退出機制，支持引導(dǎo)進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，完善進城配套政策，實現(xiàn)“權(quán)隨人走、帶權(quán)進城”，確保農(nóng)民放心進城、方便落戶。加強鄉(xiāng)村人才引育留用，建立城市人才下鄉(xiāng)激勵機制，實施教師“縣管校聘”、醫(yī)療衛(wèi)生人才“縣管鄉(xiāng)用”“鄉(xiāng)聘村用”，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村人才振興。
以建設(shè)鄉(xiāng)村經(jīng)營合作平臺為抓手，突破農(nóng)村土地制度改革困境。構(gòu)建參與性與市場化并重的平穩(wěn)改革推進機制，以“基層政府平臺公司+集體經(jīng)濟組織”股份合作方式組建鄉(xiāng)村經(jīng)營合作平臺，重點推動集體經(jīng)營性建設(shè)用地、閑置宅基地、閑置農(nóng)房的盤活利用和價值實現(xiàn)，在符合條件的地方探索通過建設(shè)聯(lián)建房、集中式住宅等方式，保障農(nóng)民戶有所居;探索農(nóng)村存量建設(shè)用地通過增減掛鉤實現(xiàn)縣域內(nèi)跨村組區(qū)位調(diào)整，實現(xiàn)土地增值收益，充分激活鄉(xiāng)村內(nèi)生發(fā)展動力。
以規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易體系為抓手，突破縣域資產(chǎn)資源“價值埋沒”困境。加強全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化建設(shè)，建立統(tǒng)籌推動機制，加大頭部機構(gòu)帶動作用，以成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所及其市州分支機構(gòu)為基礎(chǔ)，逐步形成覆蓋縣域的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易體系，健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)確權(quán)頒證、抵押登記、流轉(zhuǎn)交易、評估處置等配套制度，完善和拓展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺生態(tài)、數(shù)字資源交易功能和風(fēng)險防控機制，拓展農(nóng)村資產(chǎn)抵押質(zhì)押范圍，探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)“抵押+擔(dān)保+保險”等混合增信模式，推動實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價值。
以典型區(qū)域生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化為抓手，突破生態(tài)資源價值轉(zhuǎn)化困境。開展生態(tài)產(chǎn)品調(diào)查監(jiān)測，加強生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營開發(fā)，完善生態(tài)產(chǎn)品交易制度，探索不同類型生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)濟價值核算，選取都江堰精華灌區(qū)、若爾蓋濕地、川西林盤、沱江流域等典型場景推動特定區(qū)域單元生態(tài)產(chǎn)品價值轉(zhuǎn)化試點，形成統(tǒng)一規(guī)范的核算辦法、核算規(guī)范，推進GEP核算“進規(guī)劃、進項目、進決策、進考核”。充分發(fā)揮政府引導(dǎo)作用，加強綠色金融產(chǎn)品、金融制度創(chuàng)新與政策支持力度，不斷健全生態(tài)信用評價制度體系。
(作者賈晉系西南財經(jīng)大學(xué)習(xí)近平經(jīng)濟思想研究院副院長、研究員)
（《四川日報》2023年12月18日10版）